最近10 多年來，征地沖突一直是社會(huì)熱點(diǎn)問題，引發(fā)巨大社會(huì)關(guān)注。有研究認(rèn)為，當(dāng)前農(nóng)民上訪和群體性事件有接近一半與征地有關(guān)。

學(xué)界對(duì)征地沖突有兩種截然相反的解釋范式：

• 一種是農(nóng)民維權(quán)的模式，即地方政府征地時(shí)違反了法律，侵害了農(nóng)民的權(quán)利，農(nóng)民奮起反抗維護(hù)自己權(quán)利，這就是當(dāng)前學(xué)界流行的維權(quán)話語。

  
  

• 另外一種解釋范式是利益博弈范式，即土地征收過程中存在大量模糊利益空間，征地時(shí)各方利益主體為了使利益最大化，就會(huì)進(jìn)行激烈的利益博弈，并因此產(chǎn)生征地沖突，包括上訪和群體性事件。
  

除以上兩種解釋范式以外，關(guān)于征地沖突還有第三種解釋范式，即認(rèn)為產(chǎn)生征地沖突的主要原因是征地制度不合理。

這個(gè)不合理表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是征地補(bǔ)償太低，二是征地缺少協(xié)商性，三是征地范圍過寬，非公共利益的征地是造成征地沖突的主要原因。這樣一種解釋范式可以稱為制度范式。

在征地實(shí)踐中，地方政府傾向低價(jià)征地，尤其是中西部地區(qū)的地方政府財(cái)政實(shí)力有限，缺少給農(nóng)民足夠征地補(bǔ)償?shù)呢?cái)力，征地過程中不經(jīng)過農(nóng)民同意就強(qiáng)征強(qiáng)拆，引發(fā)征地沖突。

正是由于過去出現(xiàn)了比較多的侵害農(nóng)民利益的征地沖突，所以中央一再強(qiáng)調(diào)不允許強(qiáng)征強(qiáng)拆，強(qiáng)調(diào)要給予土地被征收農(nóng)戶足夠補(bǔ)償。對(duì)于媒體報(bào)道的強(qiáng)征強(qiáng)拆引發(fā)的惡性事件一律進(jìn)行了嚴(yán)厲的處理。

最近10 年，征地拆遷中給予農(nóng)民的補(bǔ)償快速提高，征地拆遷中的惡性事件也大幅度下降。

應(yīng)當(dāng)說，當(dāng)前地方政府在征地拆遷中侵害農(nóng)民合法權(quán)利的情況大幅度減少。反過來，因?yàn)橹醒氩辉试S強(qiáng)征強(qiáng)拆，農(nóng)民就可能為了獲取更多征地拆遷補(bǔ)償而與地方政府博弈，索要超過法律規(guī)定的利益。

越是地方政府為了進(jìn)行建設(shè)而必須征地拆遷的區(qū)域，農(nóng)民就越是可能集體行動(dòng)起來要求更高補(bǔ)償。且農(nóng)民越是團(tuán)結(jié)、越是堅(jiān)持，就越是可能逼迫政府讓渡出利益，獲得好處。

征地拆遷中還會(huì)出現(xiàn)敢于搏命的釘子戶，即使只有他一戶反對(duì)，也足以阻礙征地拆遷，釘子戶越是堅(jiān)持，地方政府就越可能讓步，否則就可能發(fā)生惡性事件。

無論是地方政府還是釘子戶都不愿意看到惡性事件發(fā)生。

問題是，地方政府對(duì)一戶釘子戶讓步給予了超額利益，其他農(nóng)戶就會(huì)覺得不公平，認(rèn)為老實(shí)人吃了虧，也會(huì)向地方政府索要利益。如果農(nóng)民現(xiàn)在的集體行動(dòng)逼迫地方政府提高了征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，過去征地拆遷農(nóng)戶就會(huì)向地方政府找補(bǔ)，要求地方政府補(bǔ)回過去征地拆遷的不足。

當(dāng)前中國正處在史無前例的快速城市化進(jìn)程中，在城市快速發(fā)展的推進(jìn)面上，由于中央明確要求不允許強(qiáng)征強(qiáng)拆，土地必被征收的農(nóng)民必然會(huì)通過不同意征地拆遷來要求更多補(bǔ)償，從而造成地方政府兩難的局面。

即使在征地拆遷補(bǔ)償不高的中西部地區(qū)，因?yàn)檎鞯匮a(bǔ)償?shù)氖杖脒h(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)收入，且征地補(bǔ)償可以一次性變現(xiàn)，所以農(nóng)民也普遍是盼征地的。征地一般還會(huì)有拆遷，拆遷就要安置，安置的住房遠(yuǎn)較之前的農(nóng)房值錢。

因此，農(nóng)民也普遍是盼拆遷的。農(nóng)民盼征地、盼拆遷是以征地拆遷所獲利益與征地拆遷前的利益比較而來的。尤其是未能征地拆遷農(nóng)戶具有強(qiáng)烈的征地拆遷以獲補(bǔ)償?shù)脑竿谕ㄟ^征地拆遷一夜暴富。

只是全國絕大多數(shù)農(nóng)戶的土地都不在城市或國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程的推進(jìn)面上，所以沒有征地拆遷機(jī)會(huì)。城市建設(shè)推進(jìn)面上的農(nóng)戶則期望借千年等一回的征地拆遷機(jī)會(huì)，爭(zhēng)取更多更大的利益。

構(gòu)成以上維權(quán)或博弈范式基礎(chǔ)的是制度安排。當(dāng)前中國征地制度包括兩個(gè)重要方面。

一是所有建設(shè)必須使用國有土地，農(nóng)地必須經(jīng)過征收才能用于建設(shè)，農(nóng)村集體土地不能直接用于建設(shè)，這就限制了農(nóng)民直接通過在集體土地上搞建設(shè)，來獲取土地非農(nóng)使用增值收益的機(jī)會(huì)。農(nóng)地只能農(nóng)用，農(nóng)民只能獲得農(nóng)地農(nóng)用的價(jià)值。這是中國土地作為基本生產(chǎn)資料的公有制性質(zhì)所決定的。

二是按土地原有價(jià)值給予補(bǔ)償，最高不超過 30 倍原則。實(shí)踐中大多突破了30 倍的上限，不過按土地原有價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償和30 倍上限，成為農(nóng)民維權(quán)或利益博弈的基準(zhǔn)。或者說，無論是由農(nóng)民維權(quán)還是由利益博弈所產(chǎn)生的征地沖突都是以現(xiàn)有征地制度作為基準(zhǔn)展開的。

國土資源部土地管理司司長鄭凌志說：“征地引發(fā)的問題，我認(rèn)為核心是利益，根子在制度，出路在改革。”

正因如此，鄭凌志認(rèn)為，在《土地管理法》修改中“按照中央提出的縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制的改革要求，此次修法對(duì)土地征收制度作了重大調(diào)整”。簡(jiǎn)單地說，國土資源部試圖通過修改土地征收制度來消除當(dāng)前農(nóng)村土地征收中的沖突。

然而，在筆者看來，按當(dāng)前《土地管理法（修正稿）》（征求意見稿）對(duì)土地征收制度進(jìn)行修改，并不能消除征地沖突，相反，在中國城市需要征收土地的現(xiàn)階段，新的征地制度改變了農(nóng)民維權(quán)或利益博弈的預(yù)期，而可能引發(fā)更多更不可控的利益博弈與征地沖突。

現(xiàn)行征地制度要遠(yuǎn)好于征求意見稿的修正，更要好于當(dāng)前學(xué)界與政策部門一些人主張的激進(jìn)模式。

如何理解現(xiàn)行征地制度下的征地沖突？

在現(xiàn)行土地用途管制、進(jìn)行建設(shè)只能使用國有土地的制度安排下，農(nóng)地只能農(nóng)用，農(nóng)地就只可能獲得有限的農(nóng)業(yè)收入，出租出去只能獲得有限土地租金。當(dāng)前農(nóng)地市場(chǎng)租金普遍在500 元/ 畝左右，農(nóng)戶自己種地，扣除投入，純收入最多在1000 元/ 畝左右。

按《土地管理法》不超過土地原產(chǎn)值30 倍的上限進(jìn)行征地補(bǔ)償，按2000 元/ 畝產(chǎn)值來計(jì)算，最多可以補(bǔ)6 萬元/ 畝，而在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)征地補(bǔ)償早已超過這個(gè)上限。

而且發(fā)達(dá)地區(qū)往往還有留地安置、失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)等政策，從而使得農(nóng)民土地被征收所獲收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于土地農(nóng)業(yè)收入。而且，土地征收時(shí)地上附著物的補(bǔ)償及房屋拆遷安置的收益也很大，尤其是房屋拆遷安置，一般可以讓農(nóng)戶順利獲得至少一套（往往會(huì)有兩套）城鎮(zhèn)住房，滿足農(nóng)民在城鎮(zhèn)住下來的強(qiáng)烈愿望。

因此，農(nóng)民盼征地拆遷，這是一個(gè)全國人民都知道的常識(shí)。

如前已述，農(nóng)民盼征地拆遷，并不是說農(nóng)民就不會(huì)坐地要價(jià)，相反他們希望借“千年等一回”的征地拆遷要求更多補(bǔ)償。國家越是強(qiáng)調(diào)不準(zhǔn)強(qiáng)征強(qiáng)拆，越是要求征地拆遷必須經(jīng)過農(nóng)民同意，地方政府越是擔(dān)心征地拆遷發(fā)生群體性事件等惡性事件，以及建設(shè)規(guī)劃越是無法變更和征地拆遷時(shí)間要求越是緊迫。

農(nóng)民就越是可能借土地不可移動(dòng)來坐地要價(jià)，而且越是可能坐地要價(jià)成功。

一旦農(nóng)民成功提高了要價(jià)，今后其他農(nóng)民就會(huì)以這個(gè)要價(jià)為基礎(chǔ)繼續(xù)提高要價(jià)，過去征地農(nóng)戶也就會(huì)以這個(gè)新的標(biāo)準(zhǔn)來找地方政府補(bǔ)過去征地的不足。

此外，農(nóng)民盼征地拆遷，但不同農(nóng)戶的具體情況有差異，尤其是住房拆遷，因?yàn)榻ǚ抠|(zhì)量、面積、新舊以及裝修不同，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就會(huì)有所不同，不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就為農(nóng)戶提供了博弈的空間，就會(huì)有釘子戶出來要高價(jià)。

地方若不給釘子戶好處，釘子戶就死纏爛打，征地拆遷速度就會(huì)受到影響；給了釘子戶好處，尤其是暗中給予好處，其他農(nóng)戶就會(huì)不滿。認(rèn)為征地拆遷補(bǔ)償不公開、不公平，這往往是造成征地拆遷中的沖突與上訪的極為重要的原因。

造成征地拆遷中問題的另外一個(gè)原因是，地方政府為了盡快征地，而可能通過分化村干部與村民以及村民與村民來加快村民同意征地拆遷的速度。分化村干部與村民的辦法是對(duì)協(xié)助完成征地拆遷任務(wù)的村干部給予獎(jiǎng)勵(lì)，這種獎(jiǎng)勵(lì)遲早會(huì)被村民知道，從而造成村莊內(nèi)部的沖突。

進(jìn)入21 世紀(jì)以來，中國城市化進(jìn)入加速期，土地征收也越來越普遍。

剛開始時(shí)，地方政府征地往往很強(qiáng)勢(shì)，手段生硬，辦法粗糙，普遍使用暴力，并因此引發(fā)了全國范圍內(nèi)征地拆遷沖突的爆發(fā)。地方政府征地時(shí)，不僅手段粗暴，而且中西地區(qū)普遍存在給農(nóng)民的征地補(bǔ)償水平低，農(nóng)民土地被征收后生活無著、農(nóng)民土地權(quán)利被侵犯的問題，各地發(fā)生征地沖突的一個(gè)很重要的原因是農(nóng)民維護(hù)自己基本的土地權(quán)力和利益，依據(jù)則是國家征地制度。

面對(duì)全國征地中出現(xiàn)的各種沖突與矛盾，中央強(qiáng)調(diào)征地必須征得農(nóng)民同意，必須給予足夠補(bǔ)償，不能強(qiáng)征強(qiáng)拆，尤其是不允許出現(xiàn)惡性事件。凡是征地拆遷中出現(xiàn)了惡性事件的，地方政府就要受到責(zé)罰。

在中央強(qiáng)有力的政策壓力下，地方政府征地拆遷手段變得相對(duì)有智慧與溫和了，征地補(bǔ)償大幅度提高。征地對(duì)農(nóng)民來講變成了實(shí)實(shí)在在的利益，農(nóng)民盼征地、盼拆遷成為普遍情況。

如前已述，即使農(nóng)民盼征地、盼拆遷，農(nóng)民也仍然希望通過征地拆遷獲得更大利益，且地方政府越是不能強(qiáng)征強(qiáng)拆，不敢強(qiáng)征強(qiáng)拆，就越是會(huì)有更多釘子戶索要高價(jià)，也就越可能在地方政府與被征地拆遷農(nóng)戶的斗智斗勇中發(fā)生意外、產(chǎn)生沖突。

邊緣策略可能兩敗俱傷，但經(jīng)歷時(shí)間就會(huì)形成相對(duì)均衡。

當(dāng)前全國絕大多數(shù)地區(qū)征地拆遷中發(fā)生的沖突往往不是維權(quán)性質(zhì)的，而是博利性質(zhì)的，因?yàn)槿珖鞯夭疬w補(bǔ)償普遍超過征地制度規(guī)定的補(bǔ)償上限，農(nóng)民并不反對(duì)征地拆遷。

從全國來看，征地拆遷當(dāng)然發(fā)生了很多的沖突，甚至每年都會(huì)發(fā)生若干惡性事件。不過，20 年來，征地拆遷沖突整體上卻是可控的，且沒有產(chǎn)生沖突的積累與惡化。

其中最重要的原因有三：

• 一是中央保持了對(duì)征地拆遷沖突的高壓?jiǎn)栘?zé)態(tài)勢(shì)；

  
  

• 二是征地拆遷給了農(nóng)民足夠補(bǔ)償，當(dāng)前征地拆遷中的沖突帶有很強(qiáng)博利性質(zhì)而非維權(quán)性質(zhì)；

  
  

• 三是現(xiàn)行土地制度為征地拆遷提供了合法性。

正是現(xiàn)行的土地公有制，以及“地盡其利、地利共享”土地制度中的憲法秩序?yàn)檎鞯夭疬w提供了最基本的法律依據(jù)。

之所以征地拆遷中會(huì)有沖突，其中原因是，正是通過沖突形成了征地拆遷中的相對(duì)均衡。過去20 年和未來20 年將是中國城市化最為快速的時(shí)期，也就會(huì)有大量農(nóng)地通過征收非農(nóng)使用，農(nóng)地非農(nóng)使用會(huì)產(chǎn)生巨大土地增值收益。

巨大規(guī)模的土地征收和巨大規(guī)模的土地非農(nóng)使用的增值收益分配，必然會(huì)產(chǎn)生對(duì)利益的爭(zhēng)奪，會(huì)產(chǎn)生利益博弈，并因此會(huì)出現(xiàn)利益博弈中的邊緣策略，以及邊緣策略中誤判所引發(fā)的沖突和矛盾，就一定會(huì)有因?yàn)橥恋卣魇账l(fā)的上訪與群體性事件。

有沖突和矛盾是正常的，沒有沖突和矛盾則是奇怪的。當(dāng)前征地引發(fā)的沖突與矛盾并沒有積累，過去20 年來的征地矛盾也沒有顯著上升。

未來20 年是中國城市化的關(guān)鍵時(shí)期，之后城市化高潮就會(huì)過去，或者說，再過20 年，大規(guī)模土地征收就結(jié)束了，農(nóng)民盼征地也不再有機(jī)會(huì)了，征地引發(fā)沖突的問題也就不存在了。而眾所周知，當(dāng)前的土地征收制度對(duì)于推進(jìn)中國城市化具有極其重大的意義。

與現(xiàn)行土地制度安排下的征地拆遷作一對(duì)比，珠三角地區(qū)征地拆遷的難度極大，其中關(guān)鍵原因是珠三角地區(qū)的土地制度因其先行劣勢(shì)，形成了土地上的巨大食利階級(jí)，從而造成了當(dāng)前珠三角土地利用上的極大困難。

當(dāng)前珠三角地區(qū)征地拆遷幾乎是不可能的事情。無論是修建公共設(shè)施還是建開發(fā)區(qū)，征收農(nóng)民土地都會(huì)遇到極大障礙，拆遷則往往花費(fèi)極大，珠三角“三舊”改造花費(fèi)資金極多，收效卻很少。

改革開放之初，作為世界產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的結(jié)果，通過招商引資，發(fā)展“三來一補(bǔ)”企業(yè)，珠三角縣鄉(xiāng)村社四個(gè)輪子一起轉(zhuǎn)，在很短的時(shí)期內(nèi)就成為世界工廠，珠三角核心區(qū)完成了由農(nóng)業(yè)到工業(yè)化的轉(zhuǎn)變，幾乎所有珠三角核心區(qū)的土地都由農(nóng)轉(zhuǎn)工，形成了面積巨大的未經(jīng)征收而來的集體性質(zhì)建設(shè)用地，農(nóng)地非農(nóng)使用的增值收益也自然而然歸到村社集體及其成員身上，因此珠三角地區(qū)的農(nóng)民從土地非農(nóng)使用上獲得了巨大利益。

珠三角農(nóng)村工業(yè)化發(fā)生較早且較快，到全國嚴(yán)格實(shí)行《土地管理法》并要求建設(shè)只能使用國有土地時(shí)，珠三角核心區(qū)的大部分土地都已進(jìn)行建設(shè)。雖然國家法律規(guī)定不允許農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，但在珠三角地區(qū)大量農(nóng)村建設(shè)用地中，因?yàn)槠髽I(yè)破產(chǎn)倒閉重組等而必須有土地流轉(zhuǎn)。

因此，廣東省制定了允許農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的辦法，即已經(jīng)變成農(nóng)村建設(shè)用地的土地可以搞建設(shè)、可以流轉(zhuǎn)、可以入市。廣東農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的規(guī)定顯然不符合《土地管理法》，卻是解決歷史遺留問題的被迫之舉，國家對(duì)廣東辦法是默認(rèn)的。

正是廣東允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，進(jìn)一步增加了農(nóng)民對(duì)土地非農(nóng)使用的利益預(yù)期，從而造成對(duì)仍未進(jìn)行建設(shè)的農(nóng)地非農(nóng)使用的利益預(yù)期，這是在珠三角征地困難的主要原因。

而即使是未被征收的土地，比如劃為永久基本農(nóng)田或水源保護(hù)地的土地，因?yàn)槿鄙俜寝r(nóng)使用產(chǎn)生收益的機(jī)會(huì)，農(nóng)民也會(huì)要求政府給予耕地保護(hù)的基金補(bǔ)償。

而且，既然農(nóng)民可以通過集體土地入市來獲得土地非農(nóng)使用的增值收益，農(nóng)民就絕對(duì)不愿意自己的土地被征用于公共利益建設(shè)。這正是當(dāng)前珠三角地區(qū)征地幾乎不可能的原因。

也就是說，珠三角的案例也許向我們說明了，一旦允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，以彌補(bǔ)通過“縮小征地范圍”所空缺出來的城市建設(shè)用地需要，則為公共利益進(jìn)行的征地就會(huì)受到農(nóng)民的抵抗。

或正是因?yàn)榉枪怖娴耐恋厝胧锌梢垣@得巨大利益，農(nóng)民就會(huì)堅(jiān)決反對(duì)為公共利益而犧牲自己的土地利益。這個(gè)公共利益無論是修建學(xué)校、道路等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，還是建開發(fā)區(qū)，以及作為水源保護(hù)地或永久基本農(nóng)田。

現(xiàn)在的問題恰在于，《土地管理法》修改的一個(gè)基本思路正是通過允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市來彌補(bǔ)“縮小征地范圍”所導(dǎo)致的城市建設(shè)用地的不足。而之所以要縮小征地范圍，主要是為了減少征地沖突。

實(shí)際上，這樣一來，可能不僅不會(huì)減少征地沖突，而且會(huì)極大地加劇征地沖突